两会前瞻|以改革创新推进生态文明建设

2019年，围绕推进生态环境治理体系和治理能力现代化，生态环境领域改革创新的力度进一步加大，为生态文明建设和生态环境保护发展提供了强大动力。

制度建设不断加强，体系进一步完善

制度建设是推动生态文明建设和生态环境保护事业发展的根本保障，制度越完善，落实越有力，成效越显著。

2019年，党的十九届四中全会从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度等4个方面对生态文明制度建设作出明确要求，为加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化建设，提供了行动指南和根本遵循。

一年来，一系列重要法规、政策制度陆续出台，生态文明建设制度体系进一步完善。

法律体系进一步健全完善。2019年1月1日，《土壤污染防治法》正式实施，为扎实推进净土保卫战筑牢根基；最高人民法院、最高人民检察院与公安部、司法部、生态环境部联合发布《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》，明确生态环境认定标准，破解了环境刑事案办理难题；新修订的《固体废物污染环境防治法》将自2020年9月1日起实施，在总结新冠肺炎疫情防控经验的基础上，作出了切实加强医疗废物特别是应对重大传染病疫情过程中医疗废物的管理等针对性规定。

2019年，一批法律的制定和修改有序推进：《长江保护法（草案）》首次提请全国人大常委会审议，《环境噪声污染防治法》修订工作开始启动，《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》进行修订。

生态环境保护责任不断压实。中办、国办印发的《省（自治区、直辖市）污染防治攻坚战成效考核措施》，让以考核促进生态环境质量改善和相关工作落实有了依据。《中央生态环境保护督察工作规定》以党内法规的形式规范督察工作，为依法推动生态环保督察向纵深发展发挥了重要作用。

自然生态系统保护进一步加强。中办、国办先后出台了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，强调以自然保护地系统和“三条控制线”保护生态环境。

在加强生态系统保护的同时，还突出“生态有价”。继2017年中办、国办出台《生态环境损害赔偿制度改革方案》之后，2019年最高人民法院印发《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，生态环境损害赔偿制度体系更加完善；国家发展改革委出台的《生态综合补偿试点方案》，则进一步健全了生态保护补偿机制。

数据显示，截至2019年底，全国已核发完成15.8万张排污许可证，管控大气污染物排放口30.7万个、水污染物排放口7.5万个，为打好污染防治攻坚战提供坚实保障。

机构改革稳步推进，能力进一步增强

制度建设不断加强的同时，机构改革的稳步推进则进一步理顺了职能，增强了生态环境部门的能力。

继生态环境部组建后，2019年，生态环境保护领域机构改革的标志性成果之一便是七大流域（海域）生态环境监督管理局的挂牌成立。

在污染防治攻坚战的七大标志性战役中，有五大战役涉水、涉海。七大流域（海域）生态环境监管局的组建，是对中央部署的按流域设置环境监管和行政执法机构这一全面深化改革任务的进一步落实，也是新组建的生态环境部把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来，进一步实现“打通”的一项重要工作。

机构改革后的“整合”和“打通”，是生态环境领域体制机制改革创新的基础，其成效正在显现。

以持续一年时间的渤海、长江入海（入河）排污口排查为例，专项行动出动6668人次，用“拉网式”的排查方式，结合卫星遥感、无人机、无人船等高科技手段，排查出长江入河排污口60292个、渤海入海排污口18886个，与之前各地及各有关部门掌握的排污口数量相比分别增加约30倍、25倍。

在地方层面，改革也稳步推进。全国基本完成省以下生态环境机构监测监察执法垂直制度改革，29个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团印发了执法改革实施方案。

以改革为契机，各部门生态环境保护的职责进一步明确，生态环境系统的能力进一步增强。

以江西为例，将生态环境保护综合执法体制改革与机构改革、垂直管理改革、流域监管体制改革等通盘考虑，江西省生态环境系统总编制数增长了50%。其研究制定的《江西省生态环境保护工作责任规定》，将长江经济带“共抓大保护”、鄱阳湖生态环境专项整治等八大标志性战役及30个专项行动，逐一分解到10个专业委员会和9个省直单位。

除此之外，各地还积极探索，打通了生态环境监管领域的“最后一公里”。如《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，将包括4项生态环保执法权在内的431项由市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。

除了北京，河北省乡镇综合行政执法体制改革也涉及了生态环境领域执法权的下放，改革后，执法效率得到提升。

工作机制持续创新，合力进一步形成

污染防治攻坚战到了关键时期，不断创新工作机制形成合力，才能打通堵点，补上断点，推动重点、难点问题的解决。

与之前各专项的“分头行动”不同，2019年，生态环境部开展的统筹强化监督将工作内容进行统筹，共涉及水源地保护、“清废”行动、打击“洋垃圾”、“三磷”整治、黑臭水体治理、斯德哥尔摩公约和汞公约履约抽查、群众信访线索现场核查等7个方面。

出台统筹规范强化监督工作实施方案，将原有的26项督查检查考核事项合并为统筹强化监督一项，这是生态环境监督执法工作的第一次，既是生态环境部落实中央统筹规范监督检查考核要求的具体举措，也是为保障打好污染防治攻坚战作出的一项重要制度安排和机制创新。

区县监督频次减少60%，监督人员总数减少70%，地方进驻时间减少80%，两次统筹强化监督不仅提高了工作效率，也减轻了基层的负担。

除了统筹强化监督，重点地区的大气强化监督定点帮扶工作的变化是突出了“定点”和“帮扶”。生态环境部的一个机关部门或派出机构、一个直属单位和一个省级生态环境部门联手，直接对口监督帮扶一座城市，包保单位主要负责人是第一责任人。

“定点”进一步明确了监督工作组的责任，使“帮扶”更有针对性、科学性和延续性。通过发现问题、分析原因、引荐专家，强化监督定点帮扶工作为重点地区的蓝天保卫战提供了有力支撑。

数据显示，2019年京津冀及周边地区PM2.5浓度同比下降1.7%；北京市PM2.5浓度同比下降12.5%，达到42微克/立方米。

同时，生态环境保护工作还要借助“外力”形成合力。

2019年，最高人民检察院、生态环境部联合其他8部门印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》的通知，对线索移送、立案管辖、调查取证、司法鉴定、诉前程序、提起诉讼、日常联络和人员交流方面的工作机制作出明确要求。

2020年初，生态环境部、水利部联合印发《关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的指导意见》，在之前联席会议、信息通报、协同处置、联合演练等方面进行有益尝试的基础上，进一步推动了跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的建立。

为落实这项机制，生态环境部淮河流域生态环境监督管理局与水利部淮河水利委员会近日签署了《淮河流域跨省河流上下游突发水污染事件联防联控协作机制》，开启了淮河流域水污染防治的新篇章。

在支持企业绿色发展方面，生态环境部、全国工商联在2019年还召开交流推进会，并出台《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》，鼓励民营企业积极参与污染防治攻坚战，并帮助民营企业解决环境治理困难，提高绿色发展能力。

加强部门联动形成合力，着力化解群众信访投诉，则将着力点放在了发现和解决影响群众生产生活的突出环境问题上。

2019年11月，生态环境部印发《关于改革完善信访投诉工作机制 推进解决群众身边突出生态环境问题的指导意见》。在工作理念上，《指导意见》提出了要树立新时期生态环境保护大局观的工作理念；在处理方式上，则要求改变过去逐级转交至问题属地处理的单一工作模式，建立上下互动、规范统一的解决群众身边突出生态环境问题的工作机制。

推进经济高质量发展，“放管服”改革进一步深化

习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来。协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护，成为经济社会发展的必然要求。

2019年9月，生态环境部印发《关于进一步深化生态环境监管服务推动经济高质量发展的意见》。这是继2018年《印发关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推进经济高质量发展的意见》之后，生态环境部出台的又一份涉及完善市场准入机制、精简规范许可审批事项、深化环评审批改革等内容的指导性文件。

一年来，生态环境部门“放管服”改革持续深化。

“放”，让企业轻装上阵。为推动“只进一扇门”“最多跑一次”，生态环境部加强“互联网+政务服务”，推动生态环境政务服务平台与国家政务服务平台整合，完善环评网上申报和四级审批信息联网报送。

数据显示，2019年全国审批环评报告书（表）项目22万个，审批时间总体压缩至法定时限一半左右。在线备案登记表项目116.5万个，平均用时仅需10分钟。

“管”，更加强调精准。2019年，生态环境部严厉打击非法黑加油站点和劣质油品，在31个城市开展清洁车用油品专项行动，1466个黑加油站点和644个柴油超标加油站被依法查处。

精准防控的同时，更加强调源头把关。围绕区域规划环评、“三线一单”等制度做文章，倒逼地方政府强化区域环境质量改善；长江经济带11省市及青海省“三线一单”成果开始实施，19省（自治区、直辖市）“三线一单”编制形成初步成果。

“服”，则更加注重增强绿色发展动力。启用国家生态环境科技成果转化综合服务平台，汇集科技成果4000多项，累计推介先进污染治理技术1000余项；推进园区环境污染第三方治理和重点行业清洁生产审核，开展环境综合治理托管服务模式试点。

2019年1月-11月，全国生态保护和环境治理投资同比增长36.3%，远高于5.2%的固定资产投资增速，环保行业营业收入同比增长约11%。

今年以来，突如其来的新冠肺炎疫情给经济社会带来了重大影响。为支持新冠肺炎疫情后企业的复工复产，生态环境部专门印发文件，实施环评和监督执法两个正面清单制度，对企业实行分类监管和差异化监管。

截至4月下旬，26个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团已确定首批纳入正面清单企业名单，涉及企业5.4万家。全国各级环评审批部门共审批2.79万个项目，涉及投资2.4万亿元。此外，截至3月22日，全国生态环境系统还共为2583个疫情防控急需项目提供了环评应急服务保障。

2019年，体制机制改革创新为生态环境重点领域的破题攻坚提供了坚实基础，推动了环境质量的进一步改善。2020年是打好污染防治攻坚战的决胜之年。我们相信，改革创新的不断深化，必将为生态文明建设和生态环境保护工作提供不竭动力！